Распоряжением Правительства РФ от 25 ноября 2016 г. № 2503-р в Федеральное собрание внесен проект федерального закона, направленного на внесение изменений в Лесной кодекс РФ в части условий доступа бизнеса к использованию лесов. Тем самым с опозданием на три года будет исполнено поручение Президента РФ по материалам заседания Президиума Госсовета 11.04.2013, сформулированное следующим образом:
«Внести в законодательство Российской Федерации изменения, предусматривающие: проведение органами исполнительной власти субъектов РФ конкурсов на право заключения договоров аренды лесного участка для заготовки древесины предприятиями лесопереработки, установив критерии определения победителя конкурса в зависимости от наличия у его участников производства по глубокой переработке древесины и от уровня развития этого производства».
Можно лишь догадываться, по какой причине произошла задержка с исполнением президентского поручения, поскольку все остальные поручения уже давно трансформированы в федеральные законы или постановления Правительства РФ.
Полагаю, причина в том, что весьма трудно соединить в существующем Лесном кодексе две формы доступа к долгосрочному использованию лесов: аренду и аукционы, поскольку они имеют различные критерии и механизмы реализации.
Осознание того, что для привлечения инвестиций в лесопромышленное производство нужен конкурсный, а не аукционный отбор лесопользователей, подтверждается, во-первых, зарубежным опытом (в частности, концессионным лесопользованием в Канаде*), во-вторых, признанием конкурсов в качестве основного механизма, используемого для создания и развития государственно-частного партнерства. Это признание находит отражение в Федеральном Законе от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Вопросам конкурсного отбора частных партнеров этот закон посвящает статьи 19-32, включая критерии конкурса.
Самым заманчивым решением могло бы стать распространение положений данного федерального закона на лесную аренду, признав последнюю формой государственно-частного партнерства, приняв для этого специальный закон в дополнение к Лесному кодексу. Но судя по представленному законопроекту, процедуры конкурсного отбора эффективных лесопользователей будут введены в действующий Лесной кодекс с сохранением в нем тех положений, которые оставляют в действии аукционный доступ к использованию лесов. И в этой связи закономерно возникают следующие вопросы:
1. Кто и по каким критериям будет относить лесопользователей, заинтересованных в заготовке древесины, к категориям:
а) с конкурсным отбором;
б) с аукционным отбором.
Если это решение определяет закон, то в его тексте не должно быть таких понятий, как «вправе», предполагающих возможность не принимать соответствующих решений.
Если право назначать желающим взять лесные участки в аренду через конкурс или аукцион будет дано региональной администрации, можно представить себе, как увеличатся масштабы коррупционных рисков и финансовых злоупотреблений.
2. Если априори признать приоритет в получении прав на аренду лесных участков для заготовки древесины для предприятий с ее глубокой переработкой, закон должен дать не только само понятие «глубокой переработки», но и предложить методы и показатели для измерения ее «глубины». Без такой количественной оценки будет трудно избежать конфликтов в сфере организации лесопользования.
3. Кто и как будет устанавливать критерии конкурсного отбора эффективных лесопользователей? Дело в том, что конкурсные решения должны базироваться на применении ограниченного количества экономических показателей, методика расчета которых должна быть понятна обеим сторонам договора, а привлекаемая информация доступна и достоверна.
Интегральным показателем, который следует рекомендовать в качестве критерия конкурсного отбора, должен быть лесной доход, отнесенный либо к кубометру заготовленной древесины, либо к гектару площади с отведенным под рубку лесосечным фондом.
Если критерий конкурсного отбора должен стимулировать переработку древесины, то для оценки лесного дохода непродуктивно применять действующие ставки платы за древесину на корню, не учитывающие эффекта в ее потреблении. Эту задачу могут решить только ставки платы, установленные на базе рыночных цен на древесину в разрезе заготовленных и учтенных сортиментов.
На мой взгляд, первоочередным объектом для конкурсного отбора должны стать все приоритетные инвестиционные проекты в области освоения лесов, решение об утверждении которых в настоящее время принимается без конкурсов и аукционов.
И как следствие сказанного, значительный удельный вес в составе зарегистрированных проектов тех, которые либо вообще прекращают свою деятельность на начальном этапе, либо используют лесные ресурсы неэффективно.
Чтобы избежать неопределенностей и рисков, законопроект должен предложить конкурсный доступ для всех желающих к использованию древесных ресурсов на долгосрочной основе, которые выполняют все требования к конкурсным процедурам, включая и лесозаготовительные предприятия без глубокой переработки.
Если критерии отбора будут представлены экономически обоснованными показателями, то предприятия, осуществляющие исключительно лесозаготовительную деятельность, не смогут стать победителями конкурсов. И это решение будет справедливым и понятным бизнесу, как бывает понятен абитуриенту при поступлении в университет его низкий балл, полученный на ЕГЭ.
В то же время аукционный доступ к использованию лесов должен быть сохранен для организации краткосрочного пользования лесом, когда у бизнеса отсутствуют инвестиционные обязательства.
Применение разных форм доступа к долгосрочному и краткосрочному использованию лесов разграничат территории их организации. Объектом эксплуатации лесов на базе договоров аренды должны стать транспортно неосвоенные лесные массивы с инвестиционными обязательствами дорожного строительства, что под силу только крупным интегрированным лесопромышленным компаниям. В то же время освоение разрозненных лесных массивов, заготовка древесины в порядке промежуточного пользования должны стать объектом малого предпринимательства, где аукционный доступ создаст эффективную конкурентную среду.
Все сказанное выше должно найти отражение при формировании зон освоения лесов в лесных планах субъектов Российской Федерации. Лесное законодательство должно способствовать этому, а не создавать неопределенности и риски.
Порядок и нюансы проведения аукционного и конкурсного отбора компаний, претендующих на получение права использования лесов, должны быть четко определены, чтобы грамотно разделить обе формы отбора.
